新“國五條”出臺后，政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的態(tài)度非常明確，結(jié)果卻不盡如人意。在此背景下，近日發(fā)表的中國金融四十人論壇課題報告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》（征求意見稿）（以下簡稱《報告》），從減少地方政府對土地財政的依賴和促進房價合理回歸角度提出供地方式改革的建議，就備受各方關(guān)注。

　　《報告》提出三個改革供地方式的方案：一是改革土地招投標拍賣掛牌制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。這些年來供地方式上存在的諸多問題已經(jīng)引起各方注意，各種建言也不少，以上三種方案具有一定代表性?！秷蟾妗方ㄗh初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經(jīng)驗，逐步優(yōu)化趨同。此建議實際并不好實施，比如第三方案和前兩個方案根本就不存在趨同可能，而是替代關(guān)系———有你沒我，第一方案如果實施同樣不需要第二方案的存在。

　　制度的實施是有成本的，也有路徑依賴，做改革試點建議需要精耕細作，從理論基礎(chǔ)、改革原則和操作方法等方面做好分析設(shè)計，做到有的放矢，以免改到半路又要掉頭，社會成本太高?！秷蟾妗穼θ齻€方案都進行了利弊分析，前兩個方案都提出兩個弊端，直觀來看，似乎可行性較小，是否如此，還值得進一步商榷。

　　第一個方案認為把土地價格從房價中剔除，可以降低房價。政府先期投入在土地獲取和開發(fā)上的成本通過未來逐年征收房產(chǎn)稅和其他相關(guān)稅費補償。此方案直接的問題是，地方政府沒有土地出讓收入，而各項稅費的收取要在建設(shè)完成后逐年收回，前期需要墊付的資金太多，現(xiàn)任政府只有負債投入而沒有激勵。主要的實施者缺乏改革的驅(qū)動力，此方案實施起來會很困難。雖然《報告》提出放開市政債，也提出要健全人大審議監(jiān)督機制，避免前一任官員過度負債、新官又不理舊債的現(xiàn)象。人大能否真正起到對黨委政府主要官員行為的約束平衡作用？在當(dāng)前地方政治力量格局下，只怕難度很大。

　　此方案最根本的問題在于土地如何配置，在零地價下誰來獲得土地。招標拍賣土地的方式，其實是政府壟斷土地一級市場供應(yīng)情況下的不得已選擇。招標拍賣，尤其是拍賣，會給人提高地價的感受，但是它更體現(xiàn)的是一種公開配置資源、以價格來決定土地獲得者的行為，誰能得到土地的原則一目了然。至于競爭激烈抬升價格，其后面的作用因素是貨幣供應(yīng)問題，不能完全認為是拍賣所致。如果變?yōu)榱愕貎r供地，房地產(chǎn)畢竟是有利潤的，沒有競價機制的土地，如何確定誰是開發(fā)者？官員來選擇的話，道德風(fēng)險控制問題就夠撓頭的，如協(xié)議供地時期各種淋漓精致地表現(xiàn)出的腐敗行為怎么來控制呢？搖號或抓鬮，把市場變成游戲場？

　　第二個方案是放棄對高房價的直接追求，力圖改變土地財政格局。至于作用，可能會事與愿違。地方走上土地財政的道路恰恰是1994年財政分灶吃飯，中央和地方財權(quán)分配失衡，肥稅種都被中央收走，地方事權(quán)沒減少，只好去找新稅源。最開始其實是考慮的企業(yè)稅部分，可是先是增值稅中央分享 75%，然后是中央?yún)⑴c企業(yè)所得稅和個人所得稅收入的分享，由最初五五分成還發(fā)展到六四分成，地方通過發(fā)展企業(yè)獲取財政收入的積極性降低。土地方面的稅收基本歸地方，加上房地產(chǎn)形勢向好，土地財政就從十來年前快速膨脹，成為地方強有力的財政支柱?？梢哉f，地方財權(quán)事權(quán)不對等，只要存在財政缺口，地方就會積極尋找新的稅源。上繳中央導(dǎo)致土地財政，解決方案如果是把土地收入再上繳中央，只會逼迫地方政府再找新渠道。

　　第三個方案是供地主體多元化的方案，政府征收公益部分，規(guī)劃圈內(nèi)的集體和農(nóng)戶供應(yīng)其他部分。多元主體供應(yīng)的市場價格自然比壟斷供應(yīng)要低，只是當(dāng)前的土地管理制度需要大的修改。另外，集體如何避免代理人的道德風(fēng)險還需要通過內(nèi)部民主決策機制來完成，當(dāng)然小集體的這種機制比國有下的所有制完全虛位要好建立得多。

　　其實第三個方案的供地方式，是世界上其他國家都普遍實施的做法，面臨的是政府與市場重新劃分界限問題。關(guān)鍵是，這不正是我國改革成功的最主要經(jīng)驗嗎？其實從我國改革的大方向來考慮，方案優(yōu)劣一目了然，剩下的只是改革的決心。

中國建設(shè)報·中國住房