一邊是各種“高鐵盤”拔地而起，一邊是大量高鐵站周邊荒涼閑置，在不同地方的高鐵沿線，商業(yè)發(fā)展冷熱不均問題凸顯。

??繼特色小鎮(zhèn)與主題公園后，主管部門再次在新的建設領域提出“嚴控房地產(chǎn)化傾向”。

??5月7日，發(fā)改委、自然資源部、住建部、中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布《關于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的指導意見》?！兑庖姟诽岢?，要加強規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，嚴控金融和地方政府債務風險，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因地制宜、規(guī)范有序推進高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設。要求避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā)。

??防范潛在風險

??《意見》提出了高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的四項基本原則：規(guī)劃協(xié)調(diào)、布局合理；量力而行、有序建設；站城一體、綜合配套；市場運作、防范風險。

??這被認為與目前高鐵站周邊地區(qū)開發(fā)過程中存在的問題有關?！兑庖姟诽岢?，總體上看，我國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設仍處于起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設不同程度地存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎不夠牢固，潛藏著一定的社會經(jīng)濟風險。

??國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長張國華表示，在目前的高鐵周邊區(qū)域開發(fā)中，主要有三方面風險：一是與城市中心距離過遠，產(chǎn)業(yè)和人口難以聚集帶來的鬼城、空城問題；二是部分地區(qū)高鐵站建設盲目"高大上"，卻忽視了與周邊配套、基礎設施交通網(wǎng)絡的銜接，使得這些高鐵站作為交通樞紐運轉(zhuǎn)效率偏低；三是高鐵周邊地區(qū)，或者說高鐵新城的開發(fā)，背后可能存在地方政府債務風險、房地產(chǎn)泡沫風險。

??因此，在規(guī)劃層面，《意見》指出，要統(tǒng)一規(guī)劃，整體部署，嚴格依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等編制高鐵車站周邊開發(fā)建設規(guī)劃，合理確定開發(fā)規(guī)模和邊界，優(yōu)化車站選址方案及車站周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、人口產(chǎn)業(yè)分布，杜絕邊建設、邊規(guī)劃。

??此外，在如何堅持市場運作、防范風險的原則方面，《意見》提出，要按照市場化原則運作，創(chuàng)新投資、建設、運營、管理體制機制，強化政策支持保障，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本的積極性，推進項目共建、資源共享，提升開發(fā)建設質(zhì)量水平和效益，防范各種隱患、風險和損失。《意見》還專門強調(diào)，“地方政府債務風險預警范圍的高風險地區(qū)原則上不得舉債搞建設”。

??避免盲目造城

??據(jù)機構(gòu)報告顯示，截至2017年底，全國鐵路營業(yè)里程已達12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，穩(wěn)居世界首位，惠及180余個地級市，370余個縣級城市。據(jù)媒體報道，不少遠在城郊的高鐵站周邊紛紛涌現(xiàn)"高鐵新城"。不過，即便有高鐵站點，但因為新城地處偏遠，就業(yè)、服務等資源都比較匱乏，開盤后市場購買力明顯不足。

??對此，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進表示，部分城市把高鐵新城建設當作一項重大任務推進，但操作中比較急，容易引起各類問題，比如說空置率上升。而根據(jù)《鐵路"十三五"發(fā)展規(guī)劃》，十三五期末高鐵里程將達到3萬公里。在此情況下，對高鐵車站及周邊進行合理開發(fā)建設顯得尤為重要。

??對此，《意見》明確，嚴禁借高鐵車站周邊以開發(fā)建設名義盲目搞城市擴張?！兑庖姟吠瑫r提出，合理確定高鐵車站選址和規(guī)模。具體包括：新建鐵路選線應盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利；高鐵車站建設要規(guī)模適當、經(jīng)濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

??值得注意的是，《意見》提出，大城市初期應重點開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當控制預留遠期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)的，應當嚴格執(zhí)行土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。

??堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向

??在集約用地方面，《意見》明確，有關城市要綜合考慮人口集聚規(guī)模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤要求，合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應時序，堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向。

??中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉表示，高鐵站周邊開發(fā)并不是說不能發(fā)展房地產(chǎn)，而是要有相應的產(chǎn)業(yè)和配套，要跟城市自身的實際需要相吻合。

??對此，《意見》提出，要充分發(fā)揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎設施及公共服務設施配套，促進產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā)。

??《意見》要求，有關城市要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展?jié)摿^大的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展高端服務業(yè)、商貿(mào)物流、商務會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

??【各方觀點】

??國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長張國華表示，《意見》的提出，體現(xiàn)了高鐵站及其周邊區(qū)域的短期開發(fā)思維向長期運營思維的轉(zhuǎn)變，同時體現(xiàn)了相關部門對如何更好地統(tǒng)籌重大交通基礎設施與城市發(fā)展之間的關系的反思。在規(guī)劃建設層面，有利于實現(xiàn)規(guī)劃、自然資源、鐵路等部門之間的協(xié)同合作，將高鐵選線、選站和周邊區(qū)域開發(fā)，更好地和城市功能、產(chǎn)業(yè)和基礎設施網(wǎng)絡結(jié)合起來，在運營層面，則有利于將市場的力量引進來，實現(xiàn)市場化運作。

??北京市社科院副院長趙弘表示，如何防止在高鐵站周邊區(qū)域出現(xiàn)新的有載體無實質(zhì)，有空間無產(chǎn)業(yè)，有名分無人口的空城、鬼城，要在規(guī)劃過程中就做好選址方案，以及周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和人口產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃。尤其要把握好高鐵站與中心城區(qū)、城市建成區(qū)的距離問題，一方面，要考慮到中心城區(qū)的拆遷成本和高鐵站的建設效率，另一方面，要將距離與城市發(fā)展的新的空間布局相關聯(lián)，恰到好處地帶動城市空間拓展。

??易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭表示，這是高鐵新城首次單獨被納入房地產(chǎn)調(diào)控范疇，他預計，隨著高鐵新城的開發(fā)回歸理性，未來幾年，高鐵沿線房地產(chǎn)開發(fā)將明顯降溫。

??易居房地產(chǎn)研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進表示，監(jiān)管層強化邊界思維，旨在防范高鐵新城開發(fā)無序發(fā)展或者盲目做規(guī)模。建議各地堅持“先規(guī)劃后開發(fā)”思路，尤其是要有“紅線”概念，對部分用地要嚴格審批，同時加大事后監(jiān)督和考核力度。

??暨南大學教授、華南城市研究會會長胡剛表示，高鐵站周邊發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不應是單一的產(chǎn)業(yè)，而應該是復合型的，多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)城融合。在這個過程中也要根據(jù)城市自身的資源稟賦和特點，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

??廣東體改研究會副會長彭澎表示，高鐵場站選址和開發(fā)還是應該根據(jù)城市自身的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素來做，具體問題具體分析。小城市的高鐵場站也不是不能開發(fā)。例如，一線大城市周邊的小城市由于受大城市外溢，場站周邊也可以充分開發(fā)。

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