2015年《政府工作報(bào)告》提出“支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”，今年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策保障房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展，日前有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文就進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金對(duì)合理住房消費(fèi)的支持作用作出規(guī)定，這不僅是對(duì)報(bào)告的最及時(shí)的回應(yīng)，同時(shí)也標(biāo)志著2010年以來(lái)住房公積金使用收緊政策的結(jié)束。中央國(guó)家機(jī)關(guān)住房資金管理中心耿杰中認(rèn)為，關(guān)于住房公積金的政策相應(yīng)及時(shí)，但周期性環(huán)境與做法將會(huì)使得預(yù)期效果堪憂，還需要把握規(guī)律，完善機(jī)制，促進(jìn)住房公積金健康持續(xù)發(fā)展。
    為支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，日前有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文就進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金對(duì)合理住房消費(fèi)的支持作用作出規(guī)定，標(biāo)志著2010年以來(lái)住房公積金使用收緊政策的結(jié)束。
    一、政策響應(yīng)及時(shí)，但周期性環(huán)境與做法，預(yù)期效果堪憂
    與2010年有關(guān)措施相比，本次政策調(diào)整最大的特點(diǎn)就是針對(duì)2015年《政府工作報(bào)告》提出的“支持居民自住和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”的及時(shí)反應(yīng)，但相關(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與調(diào)控的方法有明顯的周期性特征，預(yù)期效果堪憂。
    (一)政策調(diào)整的動(dòng)因仍乃外部因素。自2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)至今，國(guó)家宏觀房地產(chǎn)政策經(jīng)歷了一個(gè)由放開、收緊、再放開一個(gè)完整的周期，住房公積金政策調(diào)整也經(jīng)歷了同樣的過(guò)程，而且扮演的基本上是跟隨角色。根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而做出適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整是必要的，也因此在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化一定的情況下，對(duì)住房公積金這個(gè)變量把握得如何，就顯得至關(guān)重要。目前，東部發(fā)達(dá)地區(qū)諸多城市住房公積金使用率已達(dá)90%以上，少數(shù)城市接近100%，放開或松綁有關(guān)政策，對(duì)其影響有限;西部地區(qū)大部分城市住房公積金使用率普遍不高，放開或松綁有關(guān)政策，對(duì)其刺激作用不大;為緩解2010年尤其是2012年以來(lái)住房公積金個(gè)人貸款迅猛增長(zhǎng)產(chǎn)生的流動(dòng)性緊張，以及社會(huì)詬病住房公積金“劫貧濟(jì)富”等雙重壓力，部分地區(qū)如廣州等城市在提取、使用方面進(jìn)行了一些有益探索，但由于政策走向的反轉(zhuǎn)，有關(guān)探索難以為繼?！爸酥?，百戰(zhàn)不殆”。這種外部推動(dòng)的調(diào)整，“知彼知己”的基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，恐將難以達(dá)到預(yù)期目的。
    (二)政策調(diào)整的手法基本相同。降低首付比例與貸款利率水平、提高貸款額度，有關(guān)措施輕車熟路，效力如何暫且不論，但是必須看到前輪調(diào)控著力點(diǎn)是解決住房公積金繳存人首套普通自住住房及第二套改善性自住住房，本次調(diào)整仍然強(qiáng)調(diào)的是支持首套普通自住住房與第二套改善型普通住房，思路相同，即保剛需、穩(wěn)改善，差別基本是在首套與第二套貸款首付、利率與額度上，前者緊、后者松，因此同樣是保剛需、穩(wěn)改善，為什么具體措施方向相反，難道當(dāng)下剛需群體與前幾年有什么不同?此乃“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”。同樣的住房公積金繳存人，同樣的剛需群體，政策調(diào)整前后，因?yàn)槭赘侗壤①J款額度等差別，有的享受到了政策優(yōu)惠，有的則無(wú)法享受政策優(yōu)惠，這與住房公積金設(shè)立的初衷有背離之嫌，也是近年住房公積金遭受非議的主要原因之一。
    (三)政策調(diào)整的標(biāo)靶仍然不清晰。嚴(yán)格講,有關(guān)政策調(diào)整指向首套自住住房與改善性第二套自住住房，屬于“定向調(diào)控”“定向施策”，這與政府近幾年的政策思路一致，即克服 “一刀切”式調(diào)控的弊端，充分發(fā)揮政策調(diào)整的效能。問(wèn)題在于自住住房概念存在模糊性以及不確定性，既表現(xiàn)在面積上，也表現(xiàn)在套數(shù)上。90平米及以下的自住住房與90平米上的自住住房差別何在，這是其一;其二，改善型自住住房為什么就是第二套，200平米的首套自住住房該當(dāng)何種定性。這是有關(guān)政策應(yīng)當(dāng)界定但卻沒(méi)有界定清楚的。政策調(diào)整是需要“靶子”的，但這種模糊性與不確定性卻極易導(dǎo)致有關(guān)政策的施放“脫靶”、跑偏。同時(shí)，對(duì)首套自住住房與改善性第二套自住住房這類剛需群體規(guī)模到底有多大，包括時(shí)下、將來(lái)的增長(zhǎng)水平，以及剛需群體的住房資金需求，也應(yīng)當(dāng)有較為可靠的預(yù)判，因?yàn)檫@與住房公積金能提供什么程度的資金供給水平密切相關(guān)。定向調(diào)控、定向施策，關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)定向發(fā)力、發(fā)力定向。解決不了以上問(wèn)題，定向作用的效力將大打折扣，最終仍然難逃 “一刀切”式調(diào)控的窠臼。
    二、把握規(guī)律，完善機(jī)制，促進(jìn)健康持續(xù)發(fā)展
    住房公積金支持居民自住和改善性住房需求的關(guān)鍵在于如何滿足相應(yīng)的住房消費(fèi)資金需求。對(duì)此，仁智不一。但從決定事物發(fā)展變化內(nèi)、外因的辯證關(guān)系看，“打鐵還得自身硬”，住房公積金只有內(nèi)涵清晰、制度基本架構(gòu)合理、政策齊全配套并能合力培育出強(qiáng)大的內(nèi)生力，才能適應(yīng)多變的外部環(huán)境，促進(jìn)健康持續(xù)發(fā)展。
    (一)重新認(rèn)識(shí)并正確理解、把握住房公積金制度內(nèi)涵。一項(xiàng)制度之所以獨(dú)立存在而區(qū)別于其他制度，歸根結(jié)底在于自身的特質(zhì)。住房公積金的特質(zhì)就是互助性。關(guān)于住房公積金的互助性可以從兩個(gè)層面理解。一是宏觀層面。在這個(gè)層面，主要體現(xiàn)在住房制度的改革上，即城鎮(zhèn)住房供給與保障由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)移，為推進(jìn)這個(gè)轉(zhuǎn)移過(guò)程的順利實(shí)現(xiàn)，政府需要城鎮(zhèn)居民的支持、城鎮(zhèn)居民也離不開政府的扶助，表現(xiàn)就是住房公積金資金籌集的方式方法，即政府制定行政法規(guī)調(diào)整住房公積金的歸集，并規(guī)定單位與個(gè)人按照1：1的比例出資籌措有關(guān)資金。二是微觀層面。在這個(gè)層面，主要體現(xiàn)住房公積金歸集起來(lái)后的使用上，即有資金需求的住房公積金繳存人，可以合理使用暫時(shí)沒(méi)有資金需求的繳存人繳存的住房公積金。
    任何一個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)個(gè)人，只要繳存了住房公積金，就是對(duì)該互助性的認(rèn)可。這一認(rèn)可首先是一種合意，即單位與個(gè)人共同達(dá)成的合意。雖然政府制定行政法規(guī)予以強(qiáng)制保護(hù)，但是法律的強(qiáng)制性并不掩蓋其內(nèi)涵的合意性。
    正確認(rèn)識(shí)、理解住房公積金的互助性，有助于回答兩個(gè)基本問(wèn)題，一是住房公積金支持住房消費(fèi)的群體;二是為什么繳存了住房公積金卻不能隨意提取，亦即“我的錢為什么不能提”。住房公積金必須支持所有繳存人的住房消費(fèi)資金需求，無(wú)論收入高低;繳存住房公積金是對(duì)有關(guān)制度所具有的契約精神的踐諾，住房公積金因住房消費(fèi)成立，必因住房消費(fèi)而存在、運(yùn)行，除住房消費(fèi)外，任何他向消費(fèi)的理由與行為都是對(duì)已“生效契約”的否定。同時(shí)，正確認(rèn)識(shí)、理解住房公積金的互助性,還有助于研究、把握住房公積金發(fā)展的規(guī)律。作為住房消費(fèi)市場(chǎng)的組成部分，住房公積金根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，采取與國(guó)家相關(guān)的調(diào)控政策一致的動(dòng)作，無(wú)可厚非，問(wèn)題是在這個(gè)過(guò)程不能失卻自身獨(dú)有的特質(zhì)，即互助性。
    住房公積金的互助性表明一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，那就是住房公積金繳存人的住房消費(fèi)資金需求不以宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化，住房公積金必須能夠及時(shí)、主動(dòng)地響應(yīng)這種需求，不應(yīng)因宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化限制或剝奪住房公積金繳存人享有住房消費(fèi)資金支持的權(quán)利。
    (二)調(diào)整住房公積金賬戶管理方式，完善制度基本架構(gòu)，規(guī)范有關(guān)資金運(yùn)作。建立公開、規(guī)范的住房公積金制度，核心是制度的規(guī)范性。無(wú)規(guī)范何以公開。而規(guī)范就需消除諸多模糊性與不確定性。為此，有必要改變現(xiàn)有的資金管理方式，完善制度基本架構(gòu)。具體就是將目前住房公積金單一個(gè)人賬戶管理方式，改為單位與個(gè)人賬戶分設(shè)、雙重管理的方式。
    將現(xiàn)有的住房公積金賬戶分設(shè)為單位賬戶、個(gè)人賬戶，前提是承認(rèn)并保持有關(guān)資金的屬性不變。在此之下，單位帳戶的資金，除符合法定情形得以提前提取外，直至繳存人退休不得提取，這樣將避免發(fā)生現(xiàn)行管理方式下住房公積金繳存人使用住房公積金個(gè)人貸款致使賬戶資金基本歸零，甚或由于房?jī)r(jià)較高、貸款金額較大時(shí)個(gè)人賬戶資金事實(shí)上“永遠(yuǎn)”空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，防止出現(xiàn)“寅吃卯糧”、資金可能枯竭等問(wèn)題。相應(yīng)的，個(gè)人賬戶內(nèi)的資金，只要符合法定情形，住房公積金繳存人均可以提取而不受限制。
改變現(xiàn)行的賬戶管理方式，分設(shè)單位賬戶、個(gè)人賬戶：第一，可以更好地體現(xiàn)住房公積金的互助性，便于社會(huì)正確認(rèn)識(shí)、理解住房公積金制度?！叭巳藶槲?，我為人人”，但要實(shí)現(xiàn)“人人為我”，首先必須創(chuàng)造“我為人人”的基礎(chǔ)，單位賬戶內(nèi)的資金就是夯實(shí)這個(gè)基礎(chǔ)的保證。第二，可以為住房公積金有效管理留出足夠的空間，如對(duì)違規(guī)違法提取、使用住房公積金的，就可以采取限制單位補(bǔ)貼部分資金的使用、降低補(bǔ)貼資金比例乃至收回補(bǔ)貼資金等措施，從根本上改變住房公積金管理手段單一、處罰力度不夠等問(wèn)題。第三，可以明確住房公積金提取、使用(如限制提取——非銷戶提取僅限個(gè)人賬戶部分)等政策擬制的法律依據(jù)，便于制定統(tǒng)一的住房公積金歸集與使用政策，推動(dòng)住房公積金制度規(guī)范化管理進(jìn)程。同時(shí)，無(wú)論宏觀經(jīng)濟(jì)如何變化，單位帳戶與個(gè)人帳戶一動(dòng)一靜，相互策應(yīng)，就可以較好地適應(yīng)這種變化，規(guī)范有關(guān)政策的調(diào)整行為，避免三五年甚至兩三年一調(diào)整，提高政策的穩(wěn)定性。
    (三)進(jìn)一步完善住房公積金歸集使用的配套政策。首先，要明確住房公積金支持下的自住住房的概念。自1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》提出“住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房”以來(lái)，關(guān)于自住住房的概念就缺乏進(jìn)一步、明確的界定。
    住房公積金互助性決定了應(yīng)當(dāng)對(duì)繳存人的住房消費(fèi)資金需求予以支持，但是作為一項(xiàng)具有專門用途的資金，渠道單一仍然是其不可逾越的障礙，資金來(lái)源不足決定這種支持不是無(wú)限度的，而是有節(jié)制的。限度，就是自住住房;節(jié)制，應(yīng)當(dāng)是基本的自住住房?；镜淖宰∽》繎?yīng)當(dāng)既有面積限制的，又有套數(shù)限制的。從目前的情況看，面積尚有研究的余地，但套數(shù)只能是一套。亦即住房公積金繳存人使用住房公積金進(jìn)行住房消費(fèi)，貸款的次數(shù)可以不限制，但是住房面積、套數(shù)必須有嚴(yán)格的限制。其次，簡(jiǎn)化、規(guī)范提取政策，豐富住房公積金個(gè)人貸款政策。
    簡(jiǎn)化、規(guī)范提取政策，就是與住房公積金賬戶分設(shè)相對(duì)應(yīng)的，凡是發(fā)生與住房相關(guān)的支出，住房公積金繳存人可以個(gè)人賬戶內(nèi)的實(shí)有金額為限，提取個(gè)人繳存的部分;豐富住房公積金個(gè)人貸款，就是要區(qū)別賬戶資金多寡、收入水平、還款能力、首次購(gòu)房與首套房、首套房與非首套房等不同情況，制定并執(zhí)行相應(yīng)的貸款政策。前者，將有利于避免當(dāng)下有關(guān)政策“五花八門”、參差不齊的狀況;后者，則有助于增強(qiáng)住房公積金個(gè)人貸款的針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)差別化管理，并提高有關(guān)政策的可預(yù)期性，即最大限度為住房公積金繳存人在基本的自住住房消費(fèi)范圍內(nèi)提供住房公積金個(gè)人貸款支持，該種支持不受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，僅取決于住房公積金基本住房消費(fèi)的需要，進(jìn)而提高住房公積金的普惠性與公平性。

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