深化房地產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建中國特色社會主義房地產(chǎn)權(quán)制度，是我國在新的發(fā)展階段健全社會主義市場經(jīng)濟體制，推進工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要著力點和突破口。

    關(guān)于房地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要觀點

    對于房地產(chǎn)權(quán)制度改革，學(xué)界有不同的觀點，大致可以分為維持現(xiàn)狀、私有化、國有化三種。筆者認為，根據(jù)我國實際，維持現(xiàn)狀和私有化改革都會帶來一定的危機和困境，“國有民用”才是我國房地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

    維持現(xiàn)狀的危機

    維持房地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀的關(guān)鍵是保留農(nóng)村土地集體所有制。當然不同的學(xué)者對完善集體所有制的具體措施可能有所不同，但核心觀點都是繼續(xù)堅持集體所有制。這種觀點認為：應(yīng)當牢固樹立集體的私權(quán)主體地位，完善農(nóng)地集體所有權(quán)制度，明確村民委員會的法律地位，將其改造成為集體組織的真實代表，進而脫離政治職能所賦予的事務(wù)，行使經(jīng)濟組織的職能。村集體作為農(nóng)地所有權(quán)的主體，應(yīng)享有一定的財產(chǎn)收益，并向農(nóng)民收取一定的租金。

    然而，農(nóng)村土地集體所有制，一方面是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，反映的是計劃經(jīng)濟的思維方式，脫離我國發(fā)展實際；另一方面，這種制度與城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)制度結(jié)合在一起，把農(nóng)民束縛在封閉的農(nóng)村、固定的土地上，既不支持農(nóng)民進入城市，也不支持農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)之間流動。不用說城市化、工業(yè)化，就是打破農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的藩籬，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)也受到掣肘，與改革開放和社會主義市場經(jīng)濟以及現(xiàn)代化進程不相符。所以必須堅決推進改革。當然，在現(xiàn)實中不可避免地會存在路徑依賴的問題，改革多年來已經(jīng)形成數(shù)量眾多的既得利益者，政府對現(xiàn)狀進行改革的難度會非常之大，很有可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本還會小一些。這也是近年來國家一直強調(diào)加強改革頂層設(shè)計的關(guān)鍵所在。

    私有化不可取

    推進集體土地私有化這種觀點認為：土地所有權(quán)私有化不但對經(jīng)濟發(fā)展有重大意義，而且對減少社會糾紛，安定社會，穩(wěn)定地方財政有重大意義。土地所有權(quán)私有化后，土地市價上升，土地交易增加，地方財政收入增加，這也使地方財政，地方基礎(chǔ)設(shè)施，地價之間的反饋制度化，使地方政府官員的收入提高，效率上升。

    下一步我國推進土地產(chǎn)權(quán)制度改革，私有化是不可取的，理由主要如下：

    土地是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要戰(zhàn)略資源，必須牢牢掌控在國家或政府手里。土地是不可再生的稀缺資源，是人類生存和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。由于土地的上述特性，世界上所有國家都以一定的方式把土地控制在自己手里。比如，在以色列，為把土地所有權(quán)牢牢掌握在自己手中，絕大部分土地都是公有土地。為防止土地被外國人購買，以色列還明確規(guī)定由猶太民族基金擁有的土地，不能轉(zhuǎn)讓給非猶太人。有人認為在土地私有制國家里，除了政府機關(guān)需要的必要土地外，總體上不存在土地公有制。事實并非如此。實際上，在不少所謂土地私有制的國家，國家實際上仍掌握大量土地，實行的是不折不扣的公有制。比如，在美國，就有40%以上的土地屬于國有。而且，近年來，許多西方國家甚至還出現(xiàn)了推進土地國有化、限制私人地產(chǎn)發(fā)展的趨勢。

    我國作為社會主義國家，共同富裕是全社會的共同奮斗目標，增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力是經(jīng)濟體制改革的基本目標。反映在土地產(chǎn)權(quán)制度上，必然要求對土地有更大程度上的控制力。相比較而言，土地公有制比私有制更有利于實現(xiàn)上述目標，因此，我國在改革取向上不應(yīng)當采用土地私有制。

    土地私有化會進一步加劇城鄉(xiāng)土地體制的二元結(jié)構(gòu)，不利于推進城鄉(xiāng)一體化。對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力解決城鄉(xiāng)存在的包括土地制度在內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)問題，政府及社會各界是高度一致的。此外，共識還體現(xiàn)在，在城市國有制問題上，基本產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)相對穩(wěn)定，只是在具體運行制度上進行調(diào)整，重點是要對現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制進行改革。如果對農(nóng)村集體所有的土地實施私有化改革，那么，必然會形成城市國有、農(nóng)村私有的二元結(jié)構(gòu)，進一步加劇了長期存在的城鄉(xiāng)土地體制的二元結(jié)構(gòu)，與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向背道而馳。而且，我國城市的土地制度與農(nóng)村不同，呈現(xiàn)出鮮明的二元特征。但在絕大多數(shù)其他國家和地區(qū)中，適用于城市和農(nóng)村的土地制度是一樣的，不同的只是土地的用途。比如，美國政府土地規(guī)劃使用的主要手段是對土地用途進行分類分級規(guī)制。又如，在英國，變更土地用途的權(quán)利歸國家所有，任何土地所有人或其他人如要變更土地用途，必須申請規(guī)劃許可。

    發(fā)展市場經(jīng)濟并不一定要求土地私有化。主張土地私有化的觀點認為，當土地產(chǎn)權(quán)完全屬于個人，產(chǎn)權(quán)就具有長期的穩(wěn)定性和唯一性，就可以讓市場來配置，從而促進市場經(jīng)濟發(fā)展。其實，只要在土地產(chǎn)權(quán)安排上，能夠滿足以下兩個條件，就不影響市場經(jīng)濟的正常運行。這兩個條件是：個人能完全自由地處置土地并獲取相應(yīng)收益；這種處置權(quán)和收益獲取權(quán)是長期的或無期限的。當土地屬于國家所有后，只要讓所有權(quán)與使用權(quán)相分離，并賦予使用權(quán)相對穩(wěn)定、長久的權(quán)利，也能夠滿足上述兩個條件，并促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。新加坡和我國香港地區(qū)就是實行這種制度的典型，不僅沒有妨礙市場經(jīng)濟發(fā)展，而且還取得了比較好的發(fā)展成績。此外，在澳大利亞堪培拉，以及荷蘭、瑞典和法國的一些城市，公有土地制度在市場環(huán)境中運行，也都具有較高的效率。

   “國有民用”是改革的方向

   “國有民用”類似于目前英國、以色列、新加坡以及中國香港等國家和地區(qū)的做法。具體來說，這種觀點主張將集體土地所有權(quán)收歸國家所有，農(nóng)民享有相對穩(wěn)定而持久的土地使用權(quán)。同時，也可以把土地承包經(jīng)營權(quán)與城市土地使用權(quán)制度統(tǒng)一為土地使用權(quán)體系，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度一體化。

    進一步分析“國有民用”這種改革方向的必要性和可行性，這里再強調(diào)兩個方面：

    一方面，“國有民用”的改革方向能夠滿足各方需求，是大勢所趨。從市場經(jīng)濟發(fā)展要求看，由于產(chǎn)權(quán)主體明確、職責清晰，農(nóng)民個人完全自由處置土地使用權(quán)，不影響市場機制對土地資源的優(yōu)化配置，既有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，也符合社會主義市場經(jīng)濟改革要求。從城鄉(xiāng)一體化來看，集體土地國有化本身就為與城市制度接軌創(chuàng)造了條件。從維護農(nóng)民權(quán)益來看，集體土地“國有民用”，事實上是對農(nóng)村集體組織特別是村委會侵犯農(nóng)民權(quán)益的遏制，把屬于農(nóng)民的權(quán)益還給農(nóng)民，既有利于增強國家對國民經(jīng)濟的控制力和影響力，也有利于激發(fā)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的活力，可謂一舉多得。

    另一方面，我國現(xiàn)行的黨的政策要求和法律法規(guī)，實際上也體現(xiàn)了“國有民用”的改革方向。比如，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這些實際上體現(xiàn)的是“民用”的要求，也就是讓使用權(quán)進一步獨立出來，成為可以單獨流動、相對穩(wěn)定的物權(quán)，體現(xiàn)的是土地“國有民用”的改革思想。又如，現(xiàn)行《土地管理法實施條例》明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地，以及因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，都要歸全民即國家所有。在現(xiàn)實中，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)民已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)，不少村莊實際上已經(jīng)沒有多少人居住，對于這些村落完全可以推進土地國有化，并為全面推進國有化積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。

    如何構(gòu)建中國特色社會主義房地產(chǎn)權(quán)制度

    建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，充分發(fā)揮市場機制的積極作用，是優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，實現(xiàn)地盡其用的必要前提，也是構(gòu)建中國特色社會主義房地產(chǎn)權(quán)制度的重要途徑。

    土地供應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用

    土地以政府行政指標的方式分配，體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟的思維慣性，目前土地市場運行中存在的問題，或多或少都與此有關(guān)。比如，由于信息不完全，上級政府并不了解下級政府轄區(qū)內(nèi)土地供需的所有信息，結(jié)果指標分配沒有充分考慮地方需要，甚至還脫離了地方發(fā)展實際。所以，打破計劃經(jīng)濟的路徑依賴，廢除土地的行政指標分配，在宏觀層面加強對土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場機制優(yōu)化資源配置的作用發(fā)揮得更充分。當前有觀點認為只要逐步取消政府劃撥和協(xié)議出讓土地，代之以招拍掛的方式來供應(yīng)，就是堅持了市場經(jīng)濟的發(fā)展方向。當然，把土地劃撥和協(xié)議出讓改革為土地招拍掛出讓，這在土地資源的分配上是一大進步。但是，市場結(jié)構(gòu)的改善是一個非常復(fù)雜的問題。從經(jīng)濟學(xué)方面看，市場結(jié)構(gòu)基本的構(gòu)成是供給與需求，基本類型有壟斷與競爭，但是細分起來，它有供給競爭與需求競爭型、供給壟斷和需求競爭型、供給競爭與需求壟斷型、供給壟斷和需求壟斷型四類。實際上我們現(xiàn)在的土地招拍掛是供給方高度壟斷、需求方充分競爭的市場。這種高度壟斷的土地買賣市場，還有它自己的一些特點：要出讓的土地，掛是不連續(xù)掛的，是間斷性的，有的只公告一天，許多購買者不知道；可能掛和拍之間時間很短，導(dǎo)致即使知道的購買者，也來不及了解有關(guān)土地的信息，信息不透明，不對稱；土地出讓在縣、市、省、全國之間沒有聯(lián)網(wǎng)，沒有形成一個市場體系；一些地方在土地招掛拍方面，免不了內(nèi)部交易。加上地方政府財政多收的利益驅(qū)動，這種招拍掛體制，實際上已經(jīng)成為地方政府高價賣地的操作機制。因此，為適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，廢除現(xiàn)行的土地出讓招拍掛制度，打破土地的行政壟斷勢在必行。

    不同所有制土地等價交換，同地同價

   《物權(quán)法》明確規(guī)定：“平等保護國家、集體和私人的物權(quán)。國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！比欢?，現(xiàn)行《土地管理法》卻明文禁止集體土地進入建設(shè)用地市場，致使集體土地即使符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不能自主參與工業(yè)化、城市化建設(shè)，集體土地產(chǎn)權(quán)沒有得到與國有土地產(chǎn)權(quán)平等的保護，集體土地與國有土地同地而不同價，這造成了集體土地和農(nóng)民的巨大財產(chǎn)損失。不過，有觀點認為，不實行現(xiàn)在這樣的土地強制不等價征用體制，無法保證國家的收入，無法防止城郊農(nóng)民依靠土地暴富。實際上，在市場經(jīng)濟國家中，政府在籌集收入時應(yīng)遵循的基本原則是國家既不直接干涉經(jīng)濟運行，又獲得收入，以保證其公共服務(wù)運行成本，包括調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行和財富差距的重要手段?？偟膩碚f，不同所有制土地、不同區(qū)域土地在交換中都應(yīng)遵循等價交換、同地同價原則。對于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。對于公益性用地，國家也應(yīng)遵循不同所有者之間產(chǎn)權(quán)平等的理論，也要按照市價進行收購，價格太高的，可以用稅收或級差地租的辦法加以調(diào)節(jié)，而不是強制從集體手中低價征收土地。

    不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產(chǎn)權(quán)，平等進入土地交易市場

    根據(jù)市場經(jīng)濟原則，集體土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該與國有土地一樣進入土地市場等價交易。具體來說，一方面，所有的集體土地、國有土地，不管什么性質(zhì)，不管是法人擁有還是自然人擁有的土地使用權(quán)，都應(yīng)平等地進入農(nóng)地、建設(shè)用地等交易市場，改變土地供應(yīng)的行政壟斷，平等入市；另一方面，集體土地的有關(guān)權(quán)利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，還是建設(shè)用地使用權(quán)，都可以自由入市，通過市場競爭形成合力的地價，從而優(yōu)化土地資源的配置。

    構(gòu)建統(tǒng)一、有序、多層次的土地交易市場

    目前，我國的土地交易市場實際上已經(jīng)大致被分割為三個市場：房地產(chǎn)市場、工業(yè)用地（包括開發(fā)區(qū)用地）市場、合法的國有土地市場和“隱形”的集體土地市場。在分割的市場上，難以形成真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。因此，培育和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就是要打破市場割裂狀態(tài)，無論國有還是集體土地，無論住宅用地還是工業(yè)用地，都應(yīng)按統(tǒng)一的市場規(guī)則，平等競爭、公開交易、市場定價。

    隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國土地二級市場日趨活躍，在盤活存量、優(yōu)化土地資源配置、支持經(jīng)濟社會建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但由于在二級市場中隱形交易大量存在、土地投機行為時有發(fā)生，交易風險難以防范，嚴重擾亂了土地市場，影響了國家宏觀調(diào)控政策的實施。所以，構(gòu)建多層次的土地交易市場，加快健全土地二級市場，尤其是要建立健全土地交易場所，完善辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務(wù)尤為重要。

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