我國正在進行一場史無前例的城鎮(zhèn)化進程。經(jīng)過30多年的發(fā)展，2011年我國城市人口首次超過農(nóng)村，城鎮(zhèn)化率為51%，2012年為52%。照此速度下去，不出10年，我國城鎮(zhèn)化率可能達到60%。這期間將有約3億農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，有關(guān)方面測算，當我國城鎮(zhèn)化率達到60%時，所需資金高達30萬億~50萬億元，每年的資金需求高達數(shù)萬億元。城鎮(zhèn)化數(shù)十萬億元資金從何而來？

　　從某種程度上來看，城鎮(zhèn)化又是土地資金化的演進過程。無論是傳統(tǒng)土地的城鎮(zhèn)化還是新型人的城鎮(zhèn)化，都離不開資金。但城鎮(zhèn)化又不僅僅是融資問題，關(guān)鍵是找到一種路徑：將三億農(nóng)民有序地轉(zhuǎn)變成市民，這在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國無疑充滿挑戰(zhàn)。

　　地方債是城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物

　　地方債務是我國城鎮(zhèn)化進程的必然產(chǎn)物，這從其資金主要投向上可以略見一斑，但是，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也將創(chuàng)造出巨大的內(nèi)需市場。

　　過往的城鎮(zhèn)化主要靠財政尤其是土地財政，當傳統(tǒng)財政不足時，政府通常通過賣地或舉債來籌措資金缺口，而償還債務還得依靠土地出讓收入。如此一來，政府又回到土地財政上去了，債務越滾越多。最新一輪地方債務審計結(jié)果顯示：全國99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在債務風險。至2013年6月底，各地方政府負有償還責任的債務為10.88萬億元，其中4.07萬億元歸屬地方融資平臺。2014年地方政府債務償還規(guī)模為3.56萬億元，2014~2016年利息負擔預計在1.5萬億元左右；而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務的比率已占到債務余額的37.23%。

　　客觀地說，地方債務是我國城鎮(zhèn)化進程的必然產(chǎn)物，這從其資金主要投向上可以略見一斑。從審計署披露的信息來看，目前，地方政府債務主要用于基礎設施建設和公益性項目，而且高度集中于土地收儲。其中土地收儲占政府負有償還責任的16.7%，市政建設占政府負有償還責任的37.5%，交通運輸設施建設占債務合計的24.4%，此外，保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等基礎性、公益性項目的支出也占到了債務的相當部分。也就是說地方政府債務直接、間接與土地有關(guān)的部分幾乎占了70%。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也將創(chuàng)造出巨大的內(nèi)需市場。3億農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，將新增數(shù)萬億元的居民消費支出，而相關(guān)配套的城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等更將為擴大內(nèi)需提供持久的內(nèi)生動力，從而為中國經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，最終也有利于債務問題的解決。

　　另外，我們也應看到，由于地方政府債務大部分投在基礎設施與民生上，客觀上也促進了城鎮(zhèn)化與地方經(jīng)濟社會發(fā)展，并推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且還形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。但短期內(nèi)將面臨較大的還債壓力。

　　所以，地方債務與城鎮(zhèn)化融資是一個問題的兩個方面：一方面政府債臺高筑；另一方面，城鎮(zhèn)化每年又需要數(shù)萬億資金，如何填補資金缺口，建立多元化長期融資機制迫在眉睫。

　　光有市政債還不夠

　　無論是何種城鎮(zhèn)化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化的建設資金成為我們解決問題的關(guān)鍵。

　　城鎮(zhèn)化的資金需求可分為兩大類：一是基礎設施建設及其城鎮(zhèn)化建設過程中貸款利息的支付，亦即市政公共設施支出；二是農(nóng)民市民化的公共服務需求，包括農(nóng)民市民化所帶來的養(yǎng)老需求、社會保障與醫(yī)療、教育需求以及保障房的投資需求。上述兩類資金需求的性質(zhì)不同，需要不同的籌資方式。無論是何種城鎮(zhèn)化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)化的建設資金成為我們解決問題的關(guān)鍵。

　　當前城鎮(zhèn)化融資方式存在以下兩個方面問題：其一、融資的利率與期限的嚴重錯配。本來，城鎮(zhèn)化過程中的基礎設施投資周期長、回收慢，需要長期、低利資金與之配套，而事實上，地方政府融資主要依賴商業(yè)銀行，而后者的經(jīng)營特點決定了其貸款期限較短，難以與城鎮(zhèn)化項目的長周期相匹配，由于地方政府不能公開發(fā)債，只能通過平臺公司等曲線融資，為了及時償還銀行債務，地方政府還借助信托、BT項目融資等方式籌資，導致影子銀行大行其道，債務成本不斷攀升。其二，融資項目的收益率難以填補市場化的融資成本。由于城鎮(zhèn)化融資項中不少為公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，其定價難以市場化。

　　為此，中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化融資除了地方政府舉債外，還必須完善財稅體制，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，增強地方政府事權(quán)與財權(quán)相匹配，增強其履行公共服務職責的能力。建立健全地方債券發(fā)行管理制度，建立政策性金融機構(gòu)，并鼓勵民間資本參與，同時發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設中的作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構(gòu)。

　　與地方融資平臺相比，市政債券在信息披露、風險控制及融資成本等方面具有更多優(yōu)勢。首先，財政狀況透明、市場根據(jù)機構(gòu)評級對債券定價，迫使地方平臺風險顯性化。金融市場通過內(nèi)部機制對發(fā)債主體進行約束與監(jiān)督。其次，由于市政債券以地方稅收或項目收益做擔保，融資成本較低，期限較長，與項目使用周期相匹配，效率較高。

　　問題是在“營改增”之后，誰將成為替代目前高達1.6萬億元之巨的地方稅第一大稅——營業(yè)稅呢？對此各方意見不一，房產(chǎn)稅還是消費稅，比較可行的是將車輛購置稅劃歸地方。民國時期，車捐曾是地方一項大稅。1929~1934年間，上海曾以房捐(即房產(chǎn)稅)與車捐及碼頭使用費等為擔保發(fā)行了三期市政公債，其中，1934年，上海市政府發(fā)行期限為12年，以全市各種車輛牌照捐款為擔保的市政公債350萬元。上述市政公債利率為7%，均由外商組織的銀團承銷并在其主持下的上海眾業(yè)公所上市交易，發(fā)行之日兩小時認購量高達2000萬元。

　　近代上海市政公債之所以能成功發(fā)行且能維持良好信用，主要源于以下兩點：一是穩(wěn)定的財政收入與使用費；二是市政公債發(fā)行折扣率較高，如1934年的市政公債折扣率高達7%，較大的折扣率為二級市場預留了空間，促進了市場的流動性。上海三種市政公債期限長達8~20年，但利率僅為7%~8%，其中的歷史經(jīng)驗值得我們深入研究。

　　然而，市政債終究只是融資工具，而土地金融工具還可在一定程度上替代現(xiàn)金成為土地征收與補償工具，它在城鎮(zhèn)化過程中有其獨特的作用。

　　土地金融工具是突破口

　　城鎮(zhèn)化融資是一項系統(tǒng)工程，需要長效制度設計，離不開政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發(fā)揮土地資金化的獨特作用，土地改革任重道遠。

　　至于如何設計土地金融工具，促進土地資金化與國家工業(yè)化，歷史的經(jīng)驗可供參考。近代中國特別是國民政府時期曾有過這方面的制度設計與初步探索，但只在小范圍實施，成效不大。上世紀五、六十年代，臺灣地區(qū)曾成功地通過土地改革促進了土地資金化，助推了臺灣經(jīng)濟的起飛。其主要內(nèi)容是委托臺灣土地銀行發(fā)行七成實物土地債券，同時搭配三成公營事業(yè)股票。將地主超過限額以上的土地征收，轉(zhuǎn)售給農(nóng)民耕種。在這里土地債券的作用至關(guān)重要：一方面，它是土地征收的工具；另一方面，它又是土地資金化的工具，地主成為股東，“凝固”在土地上的資產(chǎn)變成了工業(yè)化資金。這一歷史經(jīng)驗很值得我們當前的城鎮(zhèn)化借鑒。

　　我們先來看城鎮(zhèn)化過程中的第一類資金需求，城市基礎設施建設涉及土地征收、整理等過程，此為土地的城鎮(zhèn)化過程。目前，地方政府債務中近三分之一用于此類支出。再來看第二類資金需求。公共服務需求是一個循序漸進的過程，由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，此為人的城鎮(zhèn)化過程。人的城鎮(zhèn)化過程大大滯后于土地的城鎮(zhèn)化過程。當前城鎮(zhèn)化面臨農(nóng)民退出農(nóng)村、農(nóng)民市民化成本及農(nóng)民進城的安居等難題。

　　在當前宏偉的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民手中的土地是最大資產(chǎn)，針對不同性質(zhì)的進程，農(nóng)民可以有不同的土地金融工具設計。首先，可以通過土地債券讓部分已在城市落戶的農(nóng)民退出農(nóng)村。此舉一方面將大大減少地方政府現(xiàn)金壓力，有助于緩解地方債務危機。另一方面以土地債券來替代部分現(xiàn)金可以節(jié)約城鎮(zhèn)化所需資金。其次，讓符合條件的農(nóng)民帶著土地合作社的受益憑證進城，消化農(nóng)民市民化的成本。

　　目前，不少地方均把放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的先決條件；理由是既然農(nóng)民進城落戶享受城鎮(zhèn)社保，就沒必要保留這兩項權(quán)利，對此，應具體問題具體分析。準“市民”化的農(nóng)民大體可分三類：一是已在所在城市定居與工作；二是“漂流”在城鄉(xiāng)之間；三是就地城鎮(zhèn)化農(nóng)民。即使在目前52.27%的城鎮(zhèn)化率中也還有17%的人口，他們只是生活在城鎮(zhèn)但還沒有在城鎮(zhèn)落戶，戶籍地和生活地是分離的，其中有2億多人戶口在家，另外還有7000多萬的流動人口。第一類農(nóng)民人在城市，田、宅還在農(nóng)村，通過土地債券讓其退出，可以盤活可觀的土地資產(chǎn)。對于第二類農(nóng)民，目前占比較高，部分可保留農(nóng)村田宅，讓其帶著集體資產(chǎn)進城，消化農(nóng)民市民化的成本。另一部分可能需要就地城鎮(zhèn)化，而其在大城市賺得的錢可以支付部分成本。對于就地城鎮(zhèn)化，主要依靠民間力量，基層土地合作社的作用至關(guān)重要。如蘇州木瀆鎮(zhèn)等土地股份合作社每年的收益除了滾動用于投資經(jīng)營外，還承擔了社區(qū)公共事業(yè)的支出，在推動城鎮(zhèn)化中起到了意想不到的作用。

　　總之，城鎮(zhèn)化融資是一項系統(tǒng)工程，需要長效制度設計，離不開政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發(fā)揮土地資金化的獨特作用，土地改革任重道遠。

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