土地作為最為基礎(chǔ)的要素，在城鎮(zhèn)化過程中扮演著重要的角色。在過去10多年，中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)用地以較快的速度轉(zhuǎn)換為城市用地，為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施奠定了基礎(chǔ)。在這個土地城鎮(zhèn)化過程的推動下，中國不僅實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了十分顯著的變化。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比已經(jīng)由改革開放前后的30%下降到2012年的10%；從就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由改革開放前后的70%下降到2012年的34%。這種快速的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，極大地促進(jìn)了中國的人口從低效的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高效的非農(nóng)部門，也促使土地從農(nóng)業(yè)用途快速轉(zhuǎn)向工商業(yè)用途，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益的提高。

　　然而，雖然中國的土地城鎮(zhèn)化取得了明顯的成效，但也產(chǎn)生了不少的問題。能否解決這些問題，則已成為下一階段實現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之一。

　　土地城鎮(zhèn)化的不平衡和低效率是兩個有待解決的問題

　　快速的土地城鎮(zhèn)化背后也包含著一些問題，這主要表現(xiàn)在土地擴(kuò)張的速度和用地結(jié)構(gòu)的問題上。

　　土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度是共識。總體上看，根據(jù)對不同地區(qū)不同時期的數(shù)據(jù)測算，城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)(即城市用地增長率/人口增長率)為1.36—2.30，高于世界公認(rèn)的合理限度1.12。然而，一個更需要關(guān)注的問題是相比于東部，中部和西部的這一現(xiàn)象更為突出。從數(shù)據(jù)上看，過去近20年，東部城市土地擴(kuò)張和人口擴(kuò)張速度比較接近，中部和西部城市土地擴(kuò)張速度分別是人口擴(kuò)張速度的3—5倍。

　　與此同時，另一個尚未被充分認(rèn)識和討論的事實是，土地使用結(jié)構(gòu)也存在一定程度的扭曲，中國的土地使用過度地投向工業(yè)，地方政府競相招商引資，以極為低廉的價格更多地出讓工業(yè)用地，住宅和商業(yè)用地、公共用地比例在整個土地使用中所占比例過低。由此帶來資源配置的不合理和公共福利水平的低下。

　　作為一個結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)在工業(yè)用地過快擴(kuò)張的條件下，居住用地擴(kuò)張和生活設(shè)施用地擴(kuò)張速度較為滯后。與國際大都市相比，中國城市的居住、交通、綠地占比過低。而國際上的大都市所承載的主要是居住功能，工業(yè)用地在城市中的比例一般較低，從日本東京的用地結(jié)構(gòu)來看，東京58.2%的土地為居住用地，工業(yè)用地僅占到10%左右。

　　土地高速擴(kuò)張帶來的是土地的低效利用，中國過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的低效率和高耗能很大程度上來自土地這一重要資源價格扭曲所帶來的低效利用，從國際比較來看，即便是北京、上海這些中國最發(fā)達(dá)的城市，其土地利用效率與發(fā)達(dá)國家的城市相比，仍有較大差距。

　　深化改革，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地使用結(jié)構(gòu)

　　依托于土地的融資模式，也使得地方政府的債務(wù)擴(kuò)張較快，暗含一定的潛在風(fēng)險。土地在某種程度上可以作為投資主體的自有資本金，當(dāng)?shù)胤秸圆煌绞较蚱髽I(yè)、開發(fā)商等投資主體投放土地，相當(dāng)于增加了這些機(jī)構(gòu)的自有資本金，使之可以擴(kuò)大信用，使用金融杠桿，從而動用更多的資金用于投資。另外，土地也可以作為資產(chǎn)抵押物，通過政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會的土地作抵押，使這些機(jī)構(gòu)的債務(wù)擴(kuò)張也成為可能。然而，這種方式對土地市場的敏感度較高，如果土地市場降溫，土地價格下跌、土地出讓數(shù)量減少，那么不僅一些項目的融資可能出現(xiàn)困難，而且會產(chǎn)生一些金融風(fēng)險。

　　從目前的情況觀察，中國這種低成本的土地城鎮(zhèn)化在未來的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)?，未來如何通過改革，以提高土地使用的效率、優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)都是比較關(guān)鍵的。通常，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不同階段，城市建設(shè)用地總規(guī)模一般會經(jīng)歷“緩慢增長、加速增長、低速增長、基本穩(wěn)定”的變化軌跡。從這個角度觀察，總體上中國已逐步進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期階段，未來的建設(shè)用地規(guī)模將進(jìn)入“低速增長”，而東部沿海發(fā)達(dá)城市處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的后期階段，未來的建設(shè)用地規(guī)模將“基本穩(wěn)定”，增速將會更低。因此，在這種情況下，以量的擴(kuò)張為主的土地城鎮(zhèn)化階段較為趨緩，而通過改革以實現(xiàn)質(zhì)的提升則是未來的關(guān)鍵所在。

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